曾是繁榮市場的“功臣”

　　2010年5月，國家旅游局發(fā)布的77號文共有12條事項，就組團(tuán)社、代理社的權(quán)責(zé)做了界定，也對相關(guān)程序和內(nèi)容做了較為細(xì)致的解釋。當(dāng)時，國家旅游局發(fā)布77號文是出于貫徹落實《旅行社條例》和《旅行社條例實施細(xì)則》的需要，試圖促進(jìn)旅行社業(yè)形成批發(fā)、零售業(yè)務(wù)分工體系。

　　在接受本報記者采訪時，神舟國旅集團(tuán)市場公關(guān)部總監(jiān)郭玲梅說，77號文出臺的目的其實很明確，就是要促進(jìn)“批零分家、垂直分工”。一些舉措也很有挑戰(zhàn)性，比如第11條，委托招徠業(yè)務(wù)將適時向非旅行社的組織或個人試點(diǎn)和逐步開放，這在當(dāng)時是很有前瞻性的。另外，魄力也比較大，比如要求各地各旅行社及時報告意見，國家旅游局將總結(jié)經(jīng)驗并修改完善規(guī)范，以保證此項改革取得成功。

　　廣東偉然律師事務(wù)所律師閔令波認(rèn)為，77號文的出臺突破了旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可限制，尤其是出境游委托代理招徠，旅行社對此非常歡迎。有出境游資質(zhì)的旅行社可以合法委托大量中小旅行社代為收客，使得自己的渠道可以延伸到各個地域，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而不用去開分社。既節(jié)約了投入成本，又可以實現(xiàn)渠道的全覆蓋。而大量中小旅行社有了出境游代理權(quán)限，也可以合法地在當(dāng)?shù)亻_展出境游招徠業(yè)務(wù)，既擴(kuò)大了業(yè)務(wù)，也方便了游客。

　　北京捷達(dá)假期國際旅行社有限公司市場總監(jiān)楊維一告訴記者：“具備出境旅游資質(zhì)的旅行社大部分集中在一線城市，二、三線城市或縣市地區(qū)則缺少‘正規(guī)軍’，但出境旅游需求日益強(qiáng)烈，77號文出臺之后，旅行社之間可以通過簽訂委托代理協(xié)議的方式解決一方?jīng)]有資質(zhì)的問題，快速打通產(chǎn)品和游客之間的壁壘，擴(kuò)大了銷售渠道，推動了出境旅游業(yè)務(wù)在這些地區(qū)的發(fā)展�！�

　　對此，山東國信旅行社董事長張曉國、青島中之旅國際旅行社總經(jīng)理孫樹偉都認(rèn)為，77號文的初衷是好的，確實擴(kuò)大了旅行社招徠游客的渠道。

　　據(jù)了解，2010年以來，我國出境旅游發(fā)展迅速，從2010年的5000萬人次快速增長到2014年的1億人次。

　　閔令波認(rèn)為，這些發(fā)展的背后，有廣大中小代理旅行社招徠旅游者的功勞。同時，市場也催生出如眾信、凱撒等大型出境游批發(fā)商，涌現(xiàn)出如旅游百事通、寶中旅游、易游天下等線下全國連鎖零售商，以及攜程、去哪兒、途牛、同程等以零售為主的在線銷售平臺。

　　中旅總社市場部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，77號文的核心意義在于具有出境游和邊境游經(jīng)營資質(zhì)的旅行社可以委托不具有相關(guān)資質(zhì)的旅行社經(jīng)營出境游業(yè)務(wù)，由此擴(kuò)大銷售渠道，繁榮了出境旅游市場，在短短的四五年時間，中國公民出境旅游人數(shù)得到了爆發(fā)式的增長。

　　擾亂市場秩序的“罪人”?

　　不可否認(rèn)的是，77號文一方面對旅游市場的壯大產(chǎn)生了積極作用，另一方面也帶來一系列的問題。

　　樂道旅行市場部總監(jiān)郭曉鵬認(rèn)為，77號文在旅游行業(yè)發(fā)展的特定時間發(fā)揮了其應(yīng)有的管理作用，隨著旅游行業(yè)的逐步發(fā)展，77號文也出現(xiàn)了監(jiān)管方面的真空地帶。例如，一些自己沒有實際旅游產(chǎn)品，以低團(tuán)費(fèi)結(jié)合高額押金的收客方式，實施違法經(jīng)營行為，最終攜帶游客巨額押金潛逃的旅行社門市，都給旅行社行業(yè)帶來了非常不好的影響。因此停止77號文，實際上是國家旅游局為了維護(hù)市場健康發(fā)展的一個舉措。

　　湖南長沙市旅行社協(xié)會會長黃朝暉介紹，2010年，77號文剛剛發(fā)布時，長沙國旅也曾經(jīng)簽署了幾十家委托代理社，但后來發(fā)現(xiàn)監(jiān)管難度太大，不利于旅行社品牌的打造，便不再簽署委托代理社。湖南快樂之旅國際旅行社總經(jīng)理許劍介紹，2010年，快樂之旅還沒有出境游資質(zhì)，也曾經(jīng)作為委托代理社代理出境業(yè)務(wù)。2014年，快樂之旅取得出境游資質(zhì)后，也與幾十家中小旅行社簽署了委托代理協(xié)議。當(dāng)角色轉(zhuǎn)變后才發(fā)現(xiàn)，委托代理旅行社送來的客源并不多，而且非常不好管理，“他們就是拿著出境游的資質(zhì)，做自己的事情。”

　　有業(yè)內(nèi)人士透露，由于擔(dān)心放開出境委托招徠會造成市場混亂，尤其擔(dān)心會混淆“出境資質(zhì)”，有的省從開始就一直沒有試行，比如北京;有的省在試行一段時間后又停止了，比如上海。

　　黃朝暉認(rèn)為，77號文是這幾年來旅行社市場混亂的根源。由于沒有一套有效的監(jiān)督管理辦法和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致旅游部門以及出境游旅行社對委托代理旅行社無法監(jiān)管和控制，把簡單的市場搞復(fù)雜了，許多小旅行社依托代理協(xié)議搖身一變成了出境社，為了爭奪客源，低價、零負(fù)團(tuán)攬客等行為屢禁不止。

　　張曉國說，77號文使旅行社行業(yè)變得十分混亂，特別是允許沒有旅行社資質(zhì)的組織和個人受委托招徠客源，使整個旅行社市場失控，既對合法旅行社不公平，也帶來諸多市場隱患。

　　孫樹偉透露，77號文在運(yùn)作過程中出現(xiàn)了一些問題。代理社本來不能單獨(dú)操作，收的客人要交給委托社，但現(xiàn)在很多都在單獨(dú)操作，導(dǎo)致價格混亂。有些地方旅行社的從業(yè)人員之間交換名片，看似是同一家旅行社的，結(jié)果都不認(rèn)識，也有代理社不把游客交給委托社。很多委托社對代理社的做法也是睜一只眼閉一只眼，只要代理社交管理費(fèi)，“歐美的團(tuán)隊，一般是北京、上海、廣州在操作，一些代理社發(fā)現(xiàn)委托社也是與北上廣的旅行社合作，直接就越過委托社而與北上廣的組團(tuán)社合作。”

　　郭玲梅認(rèn)為，之前的代理市場確實十分混亂，有些甚至代理多家旅行社，游客利益無法得到保障。她認(rèn)為，77號文確實在細(xì)節(jié)問題上有待完善，比如開票、蓋章、收款、簽合同等等，需要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再出臺切實可行的操作細(xì)則。

　　閔令波分析，很多代理社只單純追求利潤，銷售過程中往往伴隨零負(fù)團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)迫購物等侵害旅游者權(quán)益的行為，嚴(yán)重?fù)p害了旅游市場的健康發(fā)展。

　　中旅總社市場相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，近年來中小旅行社，尤其是中小出境游委托代理商亂象叢生，且委托代理中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，確實不利于市場規(guī)范和游客權(quán)益的保障。

　　委托代理的權(quán)利在“資質(zhì)”?

　　不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，停止77號文被解讀為停止委托代理并不準(zhǔn)確，因為旅游法第60條已經(jīng)明確了旅行社代理的權(quán)利，停止77號文主要是它有一些內(nèi)容和旅游法相沖突，比如備案等委托方式相關(guān)的規(guī)定，旅游法只是要求載明委托方的基本信息即可。

　　張曉國認(rèn)為，國家旅游局只是對該文與旅游法相悖的規(guī)定進(jìn)行矯正。而對于77號文允許的可以委托沒有資質(zhì)的組織和個人顯然是違背旅游法的，隨著該文的停止，這些違法的規(guī)定自然也會被矯正和終止，而對有資質(zhì)的旅行社間的委托代理不會有什么影響。另外，對委托代理的權(quán)限也會得到規(guī)范，比如代理社僅限于對委托社的產(chǎn)品進(jìn)行招徠，而不能進(jìn)行產(chǎn)品的操作等。

　　閔令波認(rèn)為，旅游法第60條規(guī)定應(yīng)當(dāng)在旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息，意在規(guī)范代理招徠業(yè)務(wù)，滿足旅游者的知情權(quán)，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，而并非破除旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可限制。

　　孫樹偉分析認(rèn)為，停止委托代理，可能是針對沒有旅行社資質(zhì)的企業(yè)和個人而言，沒有資質(zhì)再去代理收客就是違法的，這樣有利于規(guī)范市場秩序。旅行社的拼團(tuán)業(yè)務(wù)不會受到影響，拼團(tuán)業(yè)務(wù)是旅行社聯(lián)合運(yùn)作，都有合法的資質(zhì)。

　　中國國旅(青島)國際旅行社副總經(jīng)理邵華認(rèn)為，國家旅游局停止77號文很有必要，出境游需要專業(yè)素質(zhì)，一些代理社的從業(yè)人員對出境游并不了解。代理社從事出境業(yè)務(wù)對有資質(zhì)的旅行社來說是不公平競爭，正規(guī)的旅行社需要交那么多保證金�！拔覀儸F(xiàn)在一家代理社也沒有，就是為了保證質(zhì)量，讓客人得到第一手的信息，代理社所帶來的風(fēng)險很難控制。正規(guī)的旅行社，日本、韓國線路都有專員，對當(dāng)?shù)芈糜涡畔⒍己芰私�，而代理社的從業(yè)人員做不到�！�

　　閔令波認(rèn)為，停止實施77號文，旅行社仍然可以從事委托代理招徠業(yè)務(wù)，但委托社不得委托不具備相應(yīng)資質(zhì)的旅行社代理招徠，旅行社可以委托代理招徠的業(yè)務(wù)范圍縮小。對于具有同等業(yè)務(wù)經(jīng)營資質(zhì)的旅行社之間的委托，不屬于禁止范圍。另外，同行委托除同資質(zhì)的委托代理招徠外，旅行社還可以通過轉(zhuǎn)團(tuán)形式委托其他旅行社接待，但是必須委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的旅行社，并取得旅游者的書面同意。

　　廣東省旅游質(zhì)檢所所長張國輝表示，業(yè)界目前最關(guān)注的問題就是沒有出境游經(jīng)營許可的旅行社能否代理有出境游經(jīng)營許可旅行社的出境游業(yè)務(wù)，按照法律顧問的理解是不允許的。但還需要國家旅游局進(jìn)一步出臺明確指引。

　　競爭會更“殘酷”嗎?

　　在接到77號文之后，湖南省旅游局行業(yè)管理處處長胡金文告訴記者，目前湖南已暫停旅行社委托代理備案登記。

　　張國輝介紹，廣東各地市旅游局對通知的理解參差不齊，質(zhì)檢所請來資深旅游法律顧問認(rèn)真研究通知內(nèi)容，梳理3條指引：6月1日前，已建立企業(yè)之間的委托代理行為，是企業(yè)間的自主行為，是符合旅游法第60條規(guī)定的合法行為，但如果合作雙方旅行社的任何一方資質(zhì)超出經(jīng)營范圍，必須在6月1日后停止合作關(guān)系，否則將被清理;6月1日后，旅行社必須嚴(yán)格遵守旅游法的規(guī)定，委托社不得委托不具備相應(yīng)資質(zhì)、超出經(jīng)營范圍的旅行社代理招徠，而且應(yīng)當(dāng)在包價旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息;6月1日后，旅游監(jiān)管部門如何界定委托代理關(guān)系，首先是從宏觀上明確委托代理是法律允許的，其次從微觀上要具體分析旅行社的資質(zhì)和經(jīng)營范圍，委托業(yè)務(wù)的性質(zhì)，具體情況具體分析。

　　郭曉鵬認(rèn)為，停止實施77號文，實際上是給了旅行社更大的空間，也許會刺激更多旅行社加速布局各自的渠道，將品牌貫穿到二、三級地市。除此之外，各家旅行社也應(yīng)廣開思路，更好地利用互聯(lián)網(wǎng)或者異業(yè)合作等方式方法，繼續(xù)開拓市場。

　　黃朝暉認(rèn)為，停止實施77號文，對出境社的銷售和企業(yè)發(fā)展應(yīng)該不會有什么影響�，F(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代，線上銷售渠道更加成熟和便捷，出境社可依托電商平臺進(jìn)行銷售。在旅游產(chǎn)品可控的情況下，更有利于出境社品牌的提升。

　　深圳市旅游協(xié)會副會長、深圳國旅新景界董事長吳斌則認(rèn)為，停止實施77號文之后，作為旅行社的經(jīng)營者比較關(guān)注的是，這一調(diào)整是長期方向性調(diào)整還是為了規(guī)范市場而進(jìn)行的短期調(diào)節(jié)。如果是長期的方向變化將會對公司未來規(guī)劃產(chǎn)生較大影響。國旅新景界有部分業(yè)務(wù)依賴同業(yè)代理去拓展自己力不能及的市場，現(xiàn)在面對這種調(diào)整就會考慮進(jìn)入更多的區(qū)域市場，通過建立電商，運(yùn)用自己的資本異地擴(kuò)張等方法來拓寬銷售渠道。

　　中旅總社市場部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，中旅作為一個綜合性的組團(tuán)社，與市場上的一些大型供應(yīng)商還不太一樣，它有自己的直銷體系，有自己的后臺去做產(chǎn)品，通過中旅系的門市、分公司以及合作加盟門店去銷售，是屬于“自產(chǎn)自銷型”旅行社。停止實施77號文對中旅現(xiàn)行業(yè)務(wù)的沖擊不大，影響也微乎其微。對于像中旅這樣的傳統(tǒng)渠道比較發(fā)達(dá)的旅行社，可以通過在三、四線城市開設(shè)參控股社以及門店的形式，幫助當(dāng)?shù)赜谐鼍秤涡枨蟮挠慰蛨竺麉�團(tuán)。該負(fù)責(zé)人建議，如果將來能進(jìn)一步放開旅行社異地跨省設(shè)門市，也可以極大地解決出境旅行社的渠道建設(shè)，更加有力地推動旅游業(yè)的批零體系建設(shè)，旅行社行業(yè)的市場空間將得以進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　有業(yè)內(nèi)人士也提醒，旅游市場是一個充分競爭的市場，也是一個朝氣蓬勃的市場，靠“堵”是不可取的，要進(jìn)行疏導(dǎo)和引導(dǎo)。

　　對于“殘酷性”，郭曉鵬也有著自己的判斷。他認(rèn)為，停止實施77號文給了那些不具備競爭力的旅行社更大的壓力，會淘汰一部分旅游企業(yè)，可以說加速了旅游行業(yè)競爭的步伐，使旅游行業(yè)以更快的速度進(jìn)入到更為激烈的競爭中，新一輪的洗牌行情也許將會出現(xiàn)。

　　吳斌分析，對于華南區(qū)市場而言，包括廣之旅、南湖國旅、國旅新景界等在內(nèi)的大型旅行社，主要依靠直營擴(kuò)張為主，同業(yè)銷售為輔，因此所受影響有限。但對依賴同業(yè)渠道為主的專線批發(fā)商，會受政策影響比較大，未來或會考慮拓寬銷售渠道或謀劃轉(zhuǎn)型。

　　一位不愿具名的旅行社負(fù)責(zé)人向記者透露，旅行社現(xiàn)在更關(guān)心的是國家旅游局對于出境游發(fā)展的下一步舉措。畢竟停止實施77號文，引發(fā)了行業(yè)內(nèi)的很多討論和爭議�！�6月1日已經(jīng)過去了，各地落實通知的力度也不一樣，企業(yè)也都在觀望。大家很關(guān)心旅游主管部門未來是否會有新的相關(guān)政策�！�

　　在國家旅游局近期舉辦的一次新聞發(fā)布會上，國家旅游局監(jiān)督管理司司長彭志凱對于停止實施77號文做了部分解釋。他表示，首先，停止不等于取消。77號文出臺的意義，是為了促進(jìn)旅行社批零體系建立。經(jīng)過實踐，在制定旅游法時已經(jīng)充分吸收了77號文的內(nèi)容，對于代理的表述可以參照旅游法第60條。其次，停止是為了規(guī)范旅游市場秩序的需要。業(yè)界都關(guān)注到了旅游法第60條，卻極少注意到第29條、第30條，“那兩條明確了旅行社經(jīng)營出境旅游、邊境旅游業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的業(yè)務(wù)經(jīng)營許可，旅行社不得出租、出借旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。旅行社不能只盯著出境游業(yè)務(wù)，也應(yīng)該更多地在入境游上下功夫�！�